ABSTRACT Objective: To analyze the causes of the legal void to which the delay in the execution of the Primary Health Care strategy in Paraguay is attributed in the first two decades following the Alma Ata Declaration (1978), based on the review of the historical context, regulatory framework and expert opinion. Methodology: This is a descriptive, observational, retrospective historical, qualitative study, based on the review of documentation (the APS regulatory framework from 1978 to 2008) and primary sources gleaned from key informant interviews from a sample of restricted actors chosen for convenience (former ministers, former vice ministers, managers and experts), establishing the legal scope as categories of analysis. Results: Between 1978 and 1990, resolutions without legal effect have backed temporary projects for the development of a selective and partial APS strategy model, not yet interpreted as an entryway to the Health System, confirming the absence of laws or decrees that effectively permitted it. Conclusion: Only when a written norm is followed by the weight of the law it has been able to establish the relationship between the legal framework, the understanding of the conceptual definition of the APS strategy, as an entryway to the Health System in Paraguay, and its effective implementation as a state policy.

RESUMEN Objetivo: Analizar las causas del vacío legal, al que se atribuye el retraso de implementación de la estrategia de Atención Primaria de Salud en el Paraguay, en las dos primeras décadas posteriores a la Declaración Alma Ata (1978), a partir de la revisión del marco histórico, normativo y la opinión de expertos. Metodología: Se trata de un estudio cualitativo descriptivo, observacional, histórico retrospectivo, basado en la revisión documental (marco normativo de APS, en el periodo de tiempo 1978 - 2008), y fuentes primarias obtenidas de entrevistas a informantes clave, a partir de una muestra restringida de actores elegidos por conveniencia (exministros, exviceministros, gerentes y expertos), estableciendo los alcances jurídicos como categorías de análisis. Resultados: Entre 1978 y 1990, resoluciones sin fuerza de ley, han respaldado proyectos transitorios, para la implementación de un modelo de estrategia de APS selectiva y parcial, no interpretados aun como puerta de entrada al Sistema de Salud, constatándose la ausencia de leyes o decretos que la habiliten efectivamente. Conclusión: Solo el respaldo de la norma escrita, con fuerza de Ley, ha podido establecer la relación entre el marco jurídico, la comprensión de la definición conceptual de la estrategia de APS, como puerta de entrada al Sistema de Salud en Paraguay, y su implementación efectiva como Política de Estado.

ABSTRACT The expansion of the access to health services is the intrinsic objective of the health system, whose performance depends on user dynamics and preferences and the equilibrium of independent variables to achieve better results. The objective of this study was to evaluate dynamics and factors related to the excess demand in a general hospital, head of an urban micro network in Asunción, Paraguay. This was a quali-quantitative, cross-sectional evaluative study in which the unit of analysis were health actors in directive, managerial, and care providing roles as well as loyal users. The sample included 10 directors, 20 health professionals and 150 users in the areas of consultations, emergencies and hospitalization of three different shifts. Three questionnaires with semi-structured questions on offer, demand, organization, supervision, information subsystem, internal communication, reasons for consultation, waiting times, installed capacity, availability of supplies and medicines, hospital organization, supervision, reasons for preference and some social, epidemiological and cultural variables. The users did not know the organization of the services that were part of the urban micro network. They preferred the general hospital to effectively access to diagnostic means (82%), to specialists, medicines and capacity of integral response (57%), 9.9% did not have medical insurance, 76% said they had formal jobs, 40% earned more that the minimal wage, 95% said that the Barrio Obrero General Hospital had good attention and 69% of them were satisfied. The strengthening of first and second level services can balance the excess demand of the main hospital, with the implementation of organizational innovations, increased investment and adequate social communication plans.

RESUMEN La ampliación del acceso a servicios sanitarios constituye el objetivo intrínseco del Sistema de Salud, cuyos resultados dependen de dinámicas y preferencias de los usuarios y del equilibrio de variables no controlables para alcanzar mejores resultados. Esta investigación evaluativa, cuali-cuantitativa, de corte transversal identifica algunas de estas variables, en un hospital general, cabecera de una micro red de servicios de salud urbana, en Asunción, Paraguay. La unidad de análisis incluyo actores clave ejerciendo roles directivos, gerenciales y asistenciales y usuarios fidelizados a la unidad efectora estudiada. La muestra incluyo 10 directivos, 20 profesionales de salud y 150 usuarios de consultorio externo, urgencias e internados, en tres turnos de atención. Se aplicaron tres cuestionarios conteniendo preguntas semiestructuradas sobre oferta, demanda, organización, supervisión, subsistema de información, comunicación interna, motivos de consulta, tiempos de espera, capacidad instalada, disponibilidad de insumos y medicamentos, motivos de preferencia y algunas variables sociales, epidemiológicas y culturales. Usuarios desconocen la organización de los servicios que integran la micro red urbana, prefieren el hospital general para acceder efectivamente a medios diagnósticos 82 %, especialistas, medicamentos y capacidad de respuesta integral 57%, 9,9 % posee seguro médico, el 76 % declara empleo formal, 40 % gana más del sueldo mínimo, 95 % de pacientes declaran buena atención en el Hospital General Barrio Obrero, 69 % está satisfecho. El fortalecimiento de los servicios de primer y segundo nivel puede equilibrar la sobredemanda del hospital cabecera, con implementación de innovaciones organizacionales, incremento de la inversión y adecuados planes de comunicación social.

Abstract This study analyzes the conduction patterns of implementing Primary Health Care (PHC) in Paraguay in three government periods (2008-2012, 2012-2013 and 2013-2017) and three management levels (national, regional and local). This is a qualitative study based on grounded theory. A priori categories on PHC stewardship and governance in Paraguay were analyzed. An open-ended questionnaire was applied to a sample of social, political and technical stakeholders: ministers, coordinators, managers, consultants, and international organizations’ experts. Data were processed combining the use of Atlas Ti software and sorting findings in a structured Excel matrix. Gaps in leadership, regulatory mechanisms, technical capacities for health planning and management and financial implementation methods have affected PHC continuous expansion and strengthening process. The findings show limitations and possibilities for the implementation of this health policy in Paraguay, evidencing the need for greater qualification of management and political stability in its conduction.

Resumen Este estudio analiza las modalidades de conducción en la implementación de la Atención Primaria de Salud (APS) en Paraguay en tres periodos gubernamentales (2008 -2012, 2012 – 2013 y 2013 - 2017) y en tres niveles de gestión (nacional, regional y local). La metodología se basó en el análisis de categorías a priori seleccionadas sobre dimensiones y sub-dimensiones de la Rectoría y gobernanza de esta política pública, con enfoque cualitativo, basada en la teoría fundamentada. Un cuestionario de preguntas abiertas fue dirigido a una muestra de actores sociales, políticos y técnicos: ministros, coordinadores, gerentes, asesores y expertos de organismos internacionales. El procesamiento de los datos se realizó combinando la utilización del software Atlas Ti, complementada con el ordenamiento de hallazgos en una matriz estructurada en Excel. Diferencias de liderazgo, mecanismos regulatorios, capacidades técnicas para la planificación y gestión sanitaria, y modalidades de ejecución financiera han afectado la continuidad de los procesos necesarios para el incremento y fortalecimiento de la APS. Los hallazgos demuestran los límites y posibilidades de implementación de esta política de salud en Paraguay, demostrando la necesidad de mayor cualificación de la gestión y estabilidad política en su conducción.

Abstract This study analyzes the conduction patterns of implementing Primary Health Care (PHC) in Paraguay in three government periods (2008-2012, 2012-2013 and 2013-2017) and three management levels (national, regional and local). This is a qualitative study based on grounded theory. A priori categories on PHC stewardship and governance in Paraguay were analyzed. An open-ended questionnaire was applied to a sample of social, political and technical stakeholders: ministers, coordinators, managers, consultants, and international organizations’ experts. Data were processed combining the use of Atlas Ti software and sorting findings in a structured Excel matrix. Gaps in leadership, regulatory mechanisms, technical capacities for health planning and management and financial implementation methods have affected PHC continuous expansion and strengthening process. The findings show limitations and possibilities for the implementation of this health policy in Paraguay, evidencing the need for greater qualification of management and political stability in its conduction.

Resumen Este estudio analiza las modalidades de conducción en la implementación de la Atención Primaria de Salud (APS) en Paraguay en tres periodos gubernamentales (2008 -2012, 2012 – 2013 y 2013 - 2017) y en tres niveles de gestión (nacional, regional y local). La metodología se basó en el análisis de categorías a priori seleccionadas sobre dimensiones y sub-dimensiones de la Rectoría y gobernanza de esta política pública, con enfoque cualitativo, basada en la teoría fundamentada. Un cuestionario de preguntas abiertas fue dirigido a una muestra de actores sociales, políticos y técnicos: ministros, coordinadores, gerentes, asesores y expertos de organismos internacionales. El procesamiento de los datos se realizó combinando la utilización del software Atlas Ti, complementada con el ordenamiento de hallazgos en una matriz estructurada en Excel. Diferencias de liderazgo, mecanismos regulatorios, capacidades técnicas para la planificación y gestión sanitaria, y modalidades de ejecución financiera han afectado la continuidad de los procesos necesarios para el incremento y fortalecimiento de la APS. Los hallazgos demuestran los límites y posibilidades de implementación de esta política de salud en Paraguay, demostrando la necesidad de mayor cualificación de la gestión y estabilidad política en su conducción.

This paper presents an overview of Primary Health Care (PHC) in Paraguay, as part of a multicentric study, seeking to identify the possibilities of PHC as a factor for reorganizing the health system. The methodology adopts the comprehensive PHC concept, and takes into consideration the system's segmentation, formed by the public sector of the Ministry of Health and Welfare, Social Security, a not-for-profit private sector, a private for-profit sector and a mixed sector. The study analyzes 5 dimensions: stewardship, financing, resources, integration/continuity, intersectorality/participation, through reviewing data from the literature and official documents, and key informant interviews (experts, decision-makers, professionals and civil society). Advances in health policy legislation since the 1990, with gratuity for all age groups, have been observed. Public spending on health is among the lowest in Latin America. PHC is provided through different vertical programs, with poor coordination and articulation, though a recent political shift prioritizes the progressive implementation of Family Health teams. In conclusion, PHC can contribute to improve health, equity and participation.

En este artículo se presentan una visión panorámica de la Atención Primaria en Salud (APS) en Paraguay, parte de un estudio multicéntrico para identificar las posibilidades de la APS como reordenador del sistema. Adopta el concepto de APS abarcadora y lleva en consideración la segmentación del sistema, conformado por: el sector público del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, el Seguro Social (Instituto de Previsión Social), el sector privado sin fines de lucro, privado con fines de lucro y mixto. Analiza cinco dimensiones: rectoría, financiamiento, recursos, integración/continuidad, intersectorialidad/participación, por medio de la revisión de literatura, documentos oficiales, y entrevistas con actores claves (expertos, gestores, profesionales y sociedad civil). Visualiza avances en el marco jurídico sanitario desde los años 1990, orientado a la gratuidad en todos los grupos de edad, concretizada en 2008. El gasto público en salud está entre los más bajos de América Latina. La APS se desarrolla en diferentes programas verticales, con escasa coordinación y articulación, pero un cambio reciente en la política prioriza la instalación progresiva de equipos de Salud Familiar. En conclusión, la APS puede contribuir para aumentar la salud, equidad y participación.

This paper presents an overview of Primary Health Care (PHC) in Paraguay, as part of a multicentric study, seeking to identify the possibilities of PHC as a factor for reorganizing the health system. The methodology adopts the comprehensive PHC concept, and takes into consideration the system's segmentation, formed by the public sector of the Ministry of Health and Welfare, Social Security, a not-for-profit private sector, a private for-profit sector and a mixed sector. The study analyzes 5 dimensions: stewardship, financing, resources, integration/continuity, intersectorality/participation, through reviewing data from the literature and official documents, and key informant interviews (experts, decision-makers, professionals and civil society). Advances in health policy legislation since the 1990, with gratuity for all age groups, have been observed. Public spending on health is among the lowest in Latin America. PHC is provided through different vertical programs, with poor coordination and articulation, though a recent political shift prioritizes the progressive implementation of Family Health teams. In conclusion, PHC can contribute to improve health, equity and participation.

En este artículo se presentan una visión panorámica de la Atención Primaria en Salud (APS) en Paraguay, parte de un estudio multicéntrico para identificar las posibilidades de la APS como reordenador del sistema. Adopta el concepto de APS abarcadora y lleva en consideración la segmentación del sistema, conformado por: el sector público del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, el Seguro Social (Instituto de Previsión Social), el sector privado sin fines de lucro, privado con fines de lucro y mixto. Analiza cinco dimensiones: rectoría, financiamiento, recursos, integración/continuidad, intersectorialidad/participación, por medio de la revisión de literatura, documentos oficiales, y entrevistas con actores claves (expertos, gestores, profesionales y sociedad civil). Visualiza avances en el marco jurídico sanitario desde los años 1990, orientado a la gratuidad en todos los grupos de edad, concretizada en 2008. El gasto público en salud está entre los más bajos de América Latina. La APS se desarrolla en diferentes programas verticales, con escasa coordinación y articulación, pero un cambio reciente en la política prioriza la instalación progresiva de equipos de Salud Familiar. En conclusión, la APS puede contribuir para aumentar la salud, equidad y participación.

According to patients, the quality of care in maternal health services is a difficult concept to measure or quantify. For this study, index of clinical governance linked to the quality of care in these institutions was used. This index is based on 40 variables such as, implementation of free services, availability of medicines and supplies, services offered, hours of operation, chart of pregnant women rights, human resources, waiting time, accessibility, coverage, availability and compliance of the Birth plan, etc. The aim of this study was to analyze the quality indicators and to assess the demand of attention on maternal health care institutions. Individual interviews were conducted with actual patients to be hospitalized or in consultation in two Sanitary Regions, Asunción and Central departments, during the period October 2007 to June 2008; a questionnaire consisting of open and closed questions was answered. Out of 255 completed interviews, it was found that 18,0% sought services at Specialized Hospitals (HE), 21.3% at District Hospitals (HD) and 16.4% at the Children and Maternal centre (CMI). Relating to the quality of care indicators, 40% considered them very good, 31% good, 17.6% fair, and 11.4% of poor quality. The HD CMI Fernando de la Mora, and the Health centre at Loma Pytá were considered to deliver poor quality services, while on the other hand, the Red Cross, the Regional hospital at San Lorenzo and San Pablo were considered to deliver very good quality of care. The significance tests show that, mothers who come to be admitted into hospital, on average come from longer distances in km, than mothers who come for consultation, (p<0.02), but the average time to reach the service from their home is not longer (p<0,08) and on average, spend more than mothers in consultation(p<0.001). With regard to the quality indicators, it was observed that these are neither related to the Sanitary Regions nor to the type of service (consultation/hospitalization), demonstrating that the quality of care in the Central department is independent of that provided in Asunción and that consultation is independent of hospitalization, (p<0.13)

La calidad de la atención en los servicios de Salud materna, de acuerdo a la percepción de las usuarias es un concepto difícil de medir o cuantificar, para esta investigación se utilizo un indicador de rectoría clínica vinculado a la calidad de la atención en los servicios de salud materna con 40 variables, como cumplimiento de la gratuidad de servicios, disponibilidad de medicamentos e insumos, servicios ofertados, horarios de atención, existencia de carta de derechos de la mujer embarazada, recursos humanos, tiempo de espera, accesibilidad, cobertura, existencia y cumplimiento de plan de parto, etc. El objetivo de la investigación es analizar los indicadores de calidad y evaluar la demanda de la atención en los establecimientos de Salud materna. Se realizaron entrevistas individuales a las usuarias reales seleccionada al azar estando hospitalizadas o en consulta en dos regiones sanitarias de Asunción y Departamento Central entre los meses de Octubre 2007 a Junio del 2008 a quienes se les consulto acerca del servicio, utilizando un cuestionario con preguntas abiertas y cerradas. Se determino el tamaño de muestra con una prevalencia del 50%, margen de error del 6,2% y con una confianza del 95%, en total 255 entrevistas completas, los resultados muestran que la demanda de atención en los servicios de Salud materna las usuarias concurren para su tratamiento preferentemente en los Hospitales Distritales el 21,3%, en Hospital Especializado el 18,0% y en el Centro Materno Infantil el 16,4%, con relación a los indicadores de calidad de la atención el 2,7% la consideran de muy mala calidad, el 8,6% de mala calidad, el 19,6% regular, el 46,7% buena y 22,4% muy buena, destacando que los servicios de salud, HDMI Fernando de la Mora y el CS Loma Pyta son los centros de atención de mala calidad, mientras que los servicios: Cruz Roja, HR San Lorenzo y San Pablo son los considerados como de muy buena calidad de atención. Los resultados de la prueba de significación estadística de diferencias de medias entre dos grupos demuestran que las Madres Hospitalizados en promedio provienen de lugares mas distantes a los centros de atención en kilómetros que las madres que realizan consulta con p < 0.13.

According to patients, the quality of care in Child health services is a difficult concept to measure or quantify. For this study, an index of clinical governance linked to the quality of care in these institutions was used. This index is based on 43 variables such as, implementation of free services, availability of medicines and supplies, services offered, hours of operation, human resources, waiting time, accessibility, coverage, compliance and monitoring of the Integral Care Plan of, among others, prevailing illness during childhood. The aim of this study was to analyze the quality indicators and to assess the demand of attention in several Child Health care institutions. Data were collected in two Sanitary Regions, Asunción and Central departments, during the months of October 2007 through June 2008, interviewing the person who was in charge of the hospitalized child or who was accompanying him/her to the health service; a questionnaire consisting of open and closed questions was answered. Out of 317 completed interviews, it was found that 25,7% sought services at Specialized Hospitals (HE), 15,8% at District Hospitals (HD) and 10,5% at Regional Hospitals (HR). Relating to the quality of care indicators, 30% considered them very good, 32,5% good, 23% fair, and 14.5% of poor quality, being the HD at Limpio, the Health centres (CS) at Loma Pytá and the CS N° 9 Bernardino Caballero the worse ones; while on the other hand, the Acosta Ñu services, the National hospital at Itauguá and the HR at San Lorenzo were the best. The significance tests show that children admitted into hospital on average come from longer distances in km, take longer time to arrive from home to the services centre and have on average greater expenditure than children who come only for consultation. (p<0,01). With respect to the indexes of quality, they are related to the sanitary region and to whether the child comes to be admitted into hospital or just for consultation; being concluded that in the Central department the quality of services is better than those provided in Asunción, whereas the attention provided in consultation is better than in hospitalization. (p<0,01).

La calidad de la atención en los servicios de Salud infantil, de acuerdo a la percepción de las/os usuarias/os es un concepto difícil de medir o cuantificar, para esta investigación se utilizo un indicador de rectoría clínica vinculado, a la calidad de la atención en los servicios de salud infantil con 43 variables, como: a) cumplimiento de la gratuidad de servicios, b) disponibilidad de medicamentos e insumos, c) servicios ofertados, d) horarios de atención, e) recursos humanos, f) tiempo de espera, g)accesibilidad, h) cobertura, i) cumplimiento y seguimiento del plan atención integral de las enfermedades prevalentes de la infancia, etc. El objetivo de la investigación es analizar los indicadores de calidad y evaluar la demanda de la atención en los establecimientos de Salud infantil. Se realizaron entrevistas individuales al acompañante del niño/a seleccionado/a al azar estando hospitalizadas/os o en consulta en dos regiones sanitarias de Asunción y Departamento Central entre los meses de Octubre 2007 a Junio del 2008, a quienes se les consulto acerca del servicio mediante un cuestionario diseñado con preguntas abiertas y cerradas. Se determino el tamaño de muestra con una prevalencia del 50%, margen de error del 5,4 % y con una confianza del 95%, en total 317 entrevistas completas, los resultados muestran que la demanda de atención en los servicios de Salud infantil, las/os usuarias/os concurren para su tratamiento preferentemente en los Hospitales Especializados 25,7%, en Hospitales Distritales 15,8% y en Hospital Regional 10,5%, con relación a los indicadores de calidad de la atención el 1,6% consideran de muy mala calidad, el 3,8% de mala calidad, el 20,8% regular, el 43,8% buena y 30% muy buena, destacando que los servicios de salud, H.D de Limpio, CS Loma Pyta y el CS N° 9 Bernardino Caballero son los centros de atención de mala calidad, mientras que los servicios: Acosta Ñu , H.N de Itauguá y HR San Lorenzo son los considerados como de muy buena calidad de atención. Los resultados de la prueba de significación estadística de diferencias de medias entre dos grupos demuestran que los Niños Hospitalizados en promedio provienen de lugares mas distantes a los centros de atención en kilómetros, tardan en promedio mas tiempo en minutos en llegar desde su domicilio al servicio y tienen un gasto promedio mayor que los niños en consulta p <0,01. Con relación a los indicadores de calidad demuestran que tienen relación con la región sanitaria y el tipo de servicio consulta/hospitalización, demostrando así que la calidad de atención en el departamento Central es mejor que Asunción y que la atención en la consulta es mejor que en la hospitalización con significación p < 0.01.